2020年12月30日，《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》經(jīng)市六屆人大常委會第四十六次會議表決通過。這是全國首部城市更新立法，創(chuàng)設(shè)“個別征收+行政訴訟”制度，將破解城市更新“搬遷難”?！稐l例》將自2021年3月1日起實施。
一、立法的必要性
（一）是承擔(dān)先行示范區(qū)使命、踐行共建共治共享發(fā)展理念的需要2019年8月，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》要求，要在城市空間統(tǒng)籌利用等重點領(lǐng)域深化改革、先行先試。為此，我市立足改革創(chuàng)新、先行示范，在全國率先開展城市更新立法，在堅持政府統(tǒng)籌的前提下，以市場化模式推進城市更新，充分發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用，調(diào)動政府、業(yè)主和開發(fā)建設(shè)單位等多個方面的積極性，達到合作共贏的目標，確保社會公共利益和城市發(fā)展長遠利益的實現(xiàn)，更好踐行共建共治共享的發(fā)展理念，彰顯以民為本的法治思想。（二）是拓展城市發(fā)展空間、促進城市轉(zhuǎn)型升級的需要經(jīng)過四十年的高速發(fā)展，深圳在全國率先進入存量土地開發(fā)階段，需要通過盤活存量土地進行二次開發(fā)，實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用。傳統(tǒng)的舊改模式存量改造所需資金規(guī)模龐大，完全依靠政府投入難以持續(xù)。此外，深圳歷史遺留用地問題突出，僅僅依靠單一的舊城改造和拆遷安置政策難以解決。城市更新作為深圳土地改革的重要一環(huán)，客觀上盤活了存量土地，提高了土地利用效率，同時，有利于完善公共服務(wù)設(shè)施，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，改善城市投資環(huán)境和人居環(huán)境，推動城市可持續(xù)發(fā)展。（三）是破解城市更新深層障礙、推動城市更新高質(zhì)量發(fā)展的需要經(jīng)過十多年的探索和積累，深圳城市更新工作取得了一些成效，在理論和實踐中積累了一些經(jīng)驗，在全省乃至全國均產(chǎn)生了較大的影響。隨著城市更新工作進入精耕細作階段，問題與困難也不斷凸顯，如城市更新項目推進緩慢、補償缺乏定量標準、個別物業(yè)權(quán)利人不愿意與市場主體簽訂搬遷安置協(xié)議等問題已成為制約我市城市更新有序推進的深層障礙，僅依靠現(xiàn)有的政策規(guī)定難以全盤破解，迫切需要通過立法予以規(guī)范，進一步明確城市更新的目標和原則，優(yōu)化城市更新體制機制，完善更新改造的實施方式和程序，保障城市更新雙方當(dāng)事人及利害關(guān)系人的合法權(quán)益，推動城市更新工作從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，為我市城市更新工作提供法治保障，進一步提升城市品質(zhì)和競爭力。市場化運作是我市城市更新的重要機制創(chuàng)新?！毒C合改革試點實施方案》指出，要探索利用存量建設(shè)用地進行開發(fā)建設(shè)的市場化機制，完善一二級市場聯(lián)動的土地市場服務(wù)監(jiān)管體系?！稐l例》貫徹落實實施方案的要求，在全國率先探索城市更新市場化運作路徑，在堅持政府統(tǒng)籌的前提下，主要實行市場化運作模式，由物業(yè)權(quán)利人自主選擇的開發(fā)建設(shè)單位（以下統(tǒng)稱市場主體）負責(zé)申報更新單元計劃、編制更新單元規(guī)劃、開展搬遷談判、組織項目實施等活動，充分發(fā)揮市場在資源配置的決定性作用。一方面，政府通過定規(guī)劃、定政策、定標準，抓統(tǒng)籌、抓服務(wù)、抓監(jiān)管發(fā)揮引領(lǐng)作用，市場主體則具體負責(zé)搬遷談判和項目建設(shè)實施，實現(xiàn)政府和市場雙輪驅(qū)動，保持城市更新活力；另一方面，明確重點城市更新單元開發(fā)和成片連片改造，以及市場難以有效發(fā)揮作用情形下的城市更新由政府組織實施，突出政府的統(tǒng)籌謀劃和系統(tǒng)布局，確保社會公共利益和城市發(fā)展長遠利益的實現(xiàn)。《條例》立足建設(shè)社會主義先行示范區(qū)的要求，對城市更新應(yīng)當(dāng)重點把握的原則性、方向性問題進行明確。一是明確了城市更新應(yīng)當(dāng)遵循的原則，強調(diào)城市更新應(yīng)當(dāng)遵循政府統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、公益優(yōu)先、節(jié)約集約、市場運作、公眾參與的原則。（第三條）二是明確了城市更新的具體目標，強調(diào)城市更新要著眼于加強公共設(shè)施建設(shè)，提升城市功能品質(zhì)；拓展市民活動空間，改善城市人居環(huán)境；推進環(huán)保節(jié)能改造，實現(xiàn)城市綠色發(fā)展；注重歷史文化保護，保持城市特色風(fēng)貌；優(yōu)化城市總體布局，增強城市發(fā)展動能。（第四條）三是明確了城市更新的總體要求，強調(diào)拆除重建和綜合整治并重，并做好與土地整備、公共住房建設(shè)、農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理等工作有機銜接，相互協(xié)調(diào)，促進存量低效用地再開發(fā)。（第十條、第三章、第四章）四是明確了城市更新的公益優(yōu)先導(dǎo)向，強調(diào)城市更新項目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障公共利益的落實，用于建設(shè)與城市更新項目配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排，與城市更新項目同步設(shè)施。（第四十二條）五是明確了城市更新的歷史文化保護責(zé)任，強調(diào)城市更新應(yīng)當(dāng)加強對歷史風(fēng)貌區(qū)和歷史建筑的保護與活化利用，繼承和弘揚優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)，促進城市建設(shè)與社會文化協(xié)調(diào)發(fā)展。（第十一條、第五十六條、第五十七條）（三）關(guān)于嚴格規(guī)范城市更新規(guī)劃與計劃管理目前深圳的城市更新規(guī)劃計劃體系主要由市城市更新專項規(guī)劃、城市更新單元計劃與單元規(guī)劃組成。為保障全市城市更新專項規(guī)劃目標的實現(xiàn)和任務(wù)的有序?qū)嵤侠硪龑?dǎo)城市更新單元的更新方向、規(guī)劃功能結(jié)構(gòu)以及土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮城市更新單元計劃的調(diào)控作用，《條例》對城市更新規(guī)劃與計劃管理作出了具體規(guī)定。一是發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。規(guī)定市城市更新部門應(yīng)當(dāng)按照全市國土空間總體規(guī)劃，組織編制全市城市更新專項規(guī)劃，作為城市更新單元劃定、城市更新單元計劃制定和規(guī)劃編制的重要依據(jù)。（第十三條）二是明確城市更新單元實行計劃管理。規(guī)定城市更新計劃依照城市更新專項規(guī)劃和法定圖則等法定規(guī)劃制定，實行有效期管理，并對城市更新單元計劃申報主體和申報條件作出了具體規(guī)定。（第十五條、第十七條、第十八條、第二十五條至第二十七條）三是明確了城市更新單元規(guī)劃編制要求。規(guī)定城市更新單元規(guī)劃是城市更新項目實施的規(guī)劃依據(jù)，根據(jù)城市更新單元計劃、有關(guān)技術(shù)規(guī)劃并結(jié)合法定圖則等各項控制要求進行編制。（第二十條、第二十一條）（四）關(guān)于規(guī)范城市更新市場主體行為為了進一步規(guī)范市場秩序，促進城市更新市場健康發(fā)展，《條例》從多個方面對市場主體及其開發(fā)建設(shè)行為進行規(guī)范。一是明確市場主體準入門檻和選定市場主體方式，規(guī)定參與城市更新的市場主體必須是具有房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)。舊住宅區(qū)城市更新項目應(yīng)當(dāng)采用公開、公平、公正的方式選定市場主體，被選定的市場主體應(yīng)當(dāng)符合國家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理的相關(guān)規(guī)定，與城市更新規(guī)模、項目定位相適應(yīng)，并具有良好的社會信譽。（第七條、第三十二條）二是規(guī)定市場主體變更程序，明確在更新項目實施過程中，需要變更計劃申報主體的，應(yīng)當(dāng)重新征集物業(yè)權(quán)利人的更新意愿并報區(qū)更新主管部門備案。（第三十三條）三是建立市場退出機制，規(guī)定申請將舊住宅區(qū)納入拆除重建類城市更新單元計劃，自發(fā)布征集意愿公告之日起十二個月內(nèi)未達到物業(yè)權(quán)利人更新意愿要求的，三年內(nèi)不得納入城市更新單元計劃。（第二十五條）四是規(guī)范市場主體的開發(fā)行為，明確對于市場主體違反條例相關(guān)規(guī)定給予相應(yīng)處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。（第六十五條至第六十九條）
（五）關(guān)于保護城市更新物業(yè)權(quán)利人的合法權(quán)益為了更好地保護物業(yè)權(quán)利人的合法權(quán)益，《條例》從信息公開、補償方式、補償標準、產(chǎn)權(quán)注銷等多個方面進行了一系列制度設(shè)計。一是規(guī)定信息公開范圍。要求加強城市更新信息系統(tǒng)建設(shè)，依法公開信息，保障公眾對城市更新政策制定、計劃規(guī)劃編制、實施主體確認、搬遷補償方案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要事項的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。（第九條、第十二條）二是規(guī)定多種搬遷補償方式。明確物業(yè)權(quán)利人可以自主選擇產(chǎn)權(quán)置換、貨幣補償或者兩者相結(jié)合的搬遷補償方式，充分尊重物業(yè)權(quán)利人的自主意愿，發(fā)揮居民的積極性。（第三十四條）三是規(guī)定搬遷安置最低補償標準。明確已登記的商品性質(zhì)住宅物業(yè)（即紅本住宅）采用原地產(chǎn)權(quán)置換的，按照套內(nèi)面積不少于1:1的比例進行補償，其他合法建筑和歷史違建的搬遷補償標準，由市場主體與物業(yè)權(quán)利人參照本市房屋征收相關(guān)規(guī)定協(xié)商確定。（第三十四條）四是規(guī)定面積誤差處置方式。明確要求產(chǎn)權(quán)置換的實際面積不得少于約定面積，產(chǎn)權(quán)置換面積因誤差導(dǎo)致超出面積在3%以內(nèi)的，物業(yè)權(quán)利人可以不再支付超面積部分的房價，切實增強人民群眾的獲得感。（第三十四條）五是規(guī)定不動產(chǎn)權(quán)屬注銷節(jié)點。明確市場主體與區(qū)城市更新部門簽訂項目實施監(jiān)管協(xié)議，并向區(qū)住房建設(shè)部門備案后，方可按規(guī)定拆除建筑物。建筑物拆除后，由物業(yè)權(quán)利人或其委托的市場主體依法辦理不動產(chǎn)權(quán)屬注銷登記手續(xù)，最大限度保護物業(yè)權(quán)利人的合法權(quán)益。（第四十三條）為了有效破解城市更新搬遷難問題，《條例》創(chuàng)設(shè)了“個別征收+行政訴訟”制度，規(guī)定舊住宅區(qū)城市更新項目個別業(yè)主經(jīng)行政調(diào)解后仍未能簽訂搬遷補償協(xié)議的情況下，為了維護和增進社會公共利益，推進城市規(guī)劃的實施，區(qū)人民政府可以對未簽約部分房屋實施征收。我們認為，城市更新改造是城市規(guī)劃實施的組成部分，是對城市整體空間與土地價值的重構(gòu)。開展城市更新的目的是落實城市規(guī)劃，提升城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理水平，完善公共服務(wù)配套設(shè)施，改善人居環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)對周圍片區(qū)的良性輻射，帶動整個城市的可持續(xù)發(fā)展，符合《國有土地上房屋征收與補償條例》有關(guān)基于公共利益予以征收的規(guī)定精神?！稐l例》進一步明確了政府實施征收的適用情形、征收程序和補償方案，具體規(guī)定如下。一是舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補償協(xié)議的專有部分面積和物業(yè)權(quán)利人人數(shù)占比均不低于百分之九十五，且經(jīng)區(qū)人民政府調(diào)解未能達成一致的，為了維護和增進社會公共利益，推進城市規(guī)劃的實施，區(qū)人民政府可以依照法律、行政法規(guī)及本條例相關(guān)規(guī)定對未簽約部分房屋實施征收。城中村合法住宅、住宅類歷史違建部分可參照執(zhí)行。（第三十六條）二是依照本條例規(guī)定對未簽約房屋實施征收的，可以不納入全市年度房屋征收計劃，由區(qū)人民政府參照國家和本市國有土地上房屋征收與補償?shù)挠嘘P(guān)規(guī)定，依法分別作出征收決定。被征收人對征收決定或補償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。（第三十七條）三是在區(qū)人民政府依法作出征收決定前，尚未簽訂搬遷補償協(xié)議的物業(yè)權(quán)利人與市場主體協(xié)商簽訂搬遷補償協(xié)議的，市場主體應(yīng)當(dāng)在簽訂搬遷補償協(xié)議后三個工作日內(nèi)告知區(qū)人民政府。區(qū)人民政府對該房屋的征收程序終止。（第三十八條）四是區(qū)人民政府征收取得的物業(yè)權(quán)利，由相關(guān)部門按照有關(guān)規(guī)定與市場主體協(xié)商簽訂搬遷補償協(xié)議。（第三十九條）
